当前，在耕地保护面临的新形势下，国土变更调查数据已成为各级党委政府考核下级党委政府耕地保护的重要依据。如何强化国土变更调查的数据的现势性、准确性，确保耕地总量“实”，质量“牢”，以发挥考核评价各级党委政府耕地保护实效的指挥棒的作用。
背景：自2022年起，《国土变更调查作业规程》规定，新增耕地必须在实际种植作物并出土长苗的状态下才能被认定。这一政策旨在防止出现新增耕地“光开垦、推土、翻耕起垄，但不种植”，甚至弄虚作假的问题，确保新增耕地名副其实。为此全国各地开展声势浩大的新增耕地“春苗”行动，抢抓春耕时节，全面落实耕种，确保耕地保有量。
挑战：2024年自然资源部发布的《关于2024年度全国土地变更调查工作的通知》中提到，对于已采取实质性恢复、复垦或开发措施但未能及时佐证耕种状态的新增耕地，可根据其主要用途和是不是具备耕作条件来认定地类。为完成耕地保有量和“占补平衡”指标任务，由乡镇落实的新增耕地在完成耕地选址、开垦工作就可以完成新增耕地任务，并由技术单位做地类变更，群众根据适宜季节落实后续耕种工作，这强调实事求是，尊重作物生长规律，政策反映了基层的呼声。但在“大占补”平衡制度过渡期，新恢复耕地未由农业部门进行质量评定及验收，后期的管护资金落实不到位，跟踪监测机制未健全。也将产生新的挑战：如何确保后续耕种的有效开展？特别是对那些面积小且零星分布的地块，缺乏经济价值，依靠群众自发性进行耕种存在比较大难度。若一年内未耕种并监测到，耕地将在下一年度调出。以湖南山区某县为例，第三次土地调查多个方面数据显示，该县有约6.2万亩耕地流出，涉及约1万个地块，平均每个地块约6.2亩，其中小于1亩的地块1400个。这些地块由于规模小、分布零散，导致耕种成本高，经济效益低，增加了管理和监测的复杂性。
建议：“春苗行动”应集中开展，避免时间跨度过长，因没有强制性的时间约束（往年5月15日），在执行层面更具灵活性，对土地承包户拟种植作物做出详细的调查摸底，建立持续跟踪监测台账，确保耕种一宗及举证一宗，落实管护经费，并补助到位，并由乡镇落实后续跟踪监管，完成新增耕地耕种工作，避免因遥感卫片监测未耕种而调出耕地情况。
背景：自然资源部和农业农村部于2024年10月联合发布了《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》，将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地的行为统一纳入耕地占补平衡管理，并明确按照“恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅”的原则做补充。只要质量达标即可作为补充耕地，无需受限于是否为耕地项目。但政策也强调了对非农建设补充耕地的报备管理，要求将禀赋良好、集中连片、耕地质量达到上年度县域内非农建设占用耕地平均质量等级的新增稳定利用耕地纳入非农建设补充耕地报备管理。不同省份在具体落实过程中表现出了一定差别。例如，浙江和广东倾向于采用项目制来实现非农建设耕地占补平衡，并提出了补充耕地、永久基本农田和高标准农田建设的“多田套合”联动机制；内蒙强调了非农建设补充耕地储备库的管理，通过航测优于0.2米正射影像的方式确认实地种植情况，强调耕地实施及耕地质量保障。而河北、山西、江苏则未做进一步要求。
挑战：依照国家高标准农田建设规划到2030年完成12亿亩建设任务，截至2023年年底已完成了10亿亩的建设任务，高标农田建设进入了扫尾阶段，而高标农田基本属于耕地集中区，部分省份通过补充耕地与高标准农田建设的“多田套合”联动机制后劲不足，因此就需要探索其他有效的衔接方式。作者觉得：涉及非农建设占补与建设用地指标息息相关，作为政府部门会着重关注建设用地指标，非农建设占补一定要满足禀赋良好、集中连片、耕地质量达到上年度县域内非农建设占用耕地平均质量等级的新增稳定利用耕地纳入非农建设补充耕地报备管理。随着恢复耕地选址及施工难度增加，会逐步通过小工程建设项目实施非农建设耕地占补平衡项目。
建议：为保证耕地质量和数量，并落实后续的管护和耕种。一是摸清底数，循行渐进。由技术单位会同乡镇、村组对可恢复耕地图斑进行摸底调查，初步预估可恢复耕地的质量等级，水源、人居情况、现状种植情况及权属情况，建立恢复耕地数据库，做好统筹规划，先易后难，通过市场经济调节作用优先恢复无经济价值或者经济价值低的地块，掌握底层数据，进行跟踪，才能有条不紊推动耕地选址和群众沟通工作。二是推进农业产业高质量发展。对拟恢复耕地地块进行公开，吸纳农户、农村经济组织等参与耕地的开发、经营和管护，鼓励乡镇为主体的种粮大户和农业产业大户参与耕地恢复建设和后期种植及管护工作，制定合理的激发鼓励措施，如建设、管护和农业奖补等。
背景：新的占补平衡制度强调了耕地量质并举的重要性，即不仅要保障耕地的数量，也要确保其质量。自然资源部门则主要负责耕地的恢复和开发工作，以确保耕地数量的稳定。地方农业主管部门负责对补充耕地的质量进行检验确定，包括农业生产符合性评价和耕地质量等级评价，这些评估结果将作为补充耕地质量验收的重要依据，也是完成耕地地类变更的必要条件。耕地的后续种植和管护工作的落实的责任主体是地方政府，这要求自然资源和农业农村部门之间建立更加紧密的合作机制。
挑战：目前，两个部门之间的协调有几率存在不足，影响了涉耕工作的效率和效果。具体表现为：耕地选址、施工、地类变更环节，缺乏共同参与和监管，因耕地质量无法有效保障，潜在耕地开而不耕或者抛荒的情况，造成耕地“非粮化”和耕地调出风险，无法保障耕地保有量，从而无法保障粮食安全，均不利于两个主管部门工作开展，或者相互推诿责任。耕地奖补措施方面：农业农村部门现行制定的农业产业奖补基本都是连片高产耕地有奖补，新增分散低产耕地无奖补，不利于调动耕种的积极性和持续性。例如，湖南某县2023年制定的农业产业奖补对连片种植油菜100亩以上、平均亩产100公斤以上的给予150元/亩的奖补；种植大豆30亩以上、平均亩产150公斤以上的给予200元/亩的奖补。而该县已恢复的耕地中小于1亩的地块多达1200个，这些地块由于没办法使用农业机械且产量较低，没有相应的农业产业奖补。项目建设方面：高标准农田建设与耕地恢复开发工作未能同步实施，影响了耕地集中连片和质量的提升。
建议：一是加强协作与共同监管。由县政府牵头，建立健全跨部门沟通协调机制，形成合力，提升工作效率。在耕地选址、施工、验收等关键环节，自然资源和农业农村部门应共同参与，实施监管，确保耕地数量得到一定效果补充，质量得到保障，为耕地后续耕种提供基础条件。二是优化奖补政策。地方政府应制定合理的管护补助及农业奖补政策，建立管护资金专户，管护费用足额拨付到位。取消农业奖补面积限制，重点奖补恢复耕地和开发耕地地块，提高奖补金额，并将符合耕种条件的经济作物纳入奖补范围，激励农民热情参加耕地恢复和管护工作。以湖南某县为例，生姜种植是当地特色农业产业，但无农业产业奖补，种植培养面积达5万亩，绝大部分位于集中连片耕种区，在新增恢复耕地种植比例不高，若对在恢复耕地地块种植生姜进行产业奖补，发放管护补助和减免流转成本，对带动新增耕地土壤培育，改良和持续性经营会起到一定作用。三是促进高标准农田建设和耕地恢复同步进行。即使在高标准农田建设接近尾声的情况下，也应继续寻找补充耕地与高标准农田建设之间的有效衔接点，统筹多方基金，确保高标准农田周边一些范围内的耕地恢复或开发工作能够同步推进，保持耕地集中连片和高质量，确保持续耕种，产生非农建设占补平衡指标。
背景：2024年2月，自然资源部办公厅印发《关于利用2024年季度卫片监测成果开展日常执法工作的通知》，规定了季度卫片监测的要求，并提高了遥感影像的精度至亚米级。同年11月，自然资源部下发了《关于开展2024年度全国国土变更调查工作的通知》，明确了对于已采取实质性恢复、复垦、开发措施但尚无法佐证耕种状态的新增耕地，可根据主要用途和是不是具备耕作条件来认定地类，并对其进行持续跟踪监测。这些政策和技术的进步使得耕地变化图斑的提取更精准，并持续进行监测跟踪，拓展了整改范围，同时也增加了整改工作的难度。
挑战：2024年湖南省某县累计下发永农整改图斑约130块，总面积达300亩。根据现场调查，大部分为5-10年前已经成林的永久基本农田图斑，甚至存在高陡边坡（如70°坡度）和石山等地块，这类耕地整改的难度极大。某地级市年底拟变更地块图斑中，涉及耕地流出8.9万亩，其中疑似林草地占比约80%，流出耕地面积比上一年度新增约70%,从统计数据分析，地势低平的县市耕地流出面积占总变更面积的比例较小，经济发展水平较高；相反，山地较多的地区耕地流出面积占比较大，经济发展水平较差。涉及永农无法整改，耕地流出变更为其它地类，耕地保有量减少，如果不变更，则需要投入大量资金进行工程整改以恢复耕地种植条件。以湖南某山区县城为例，近年来恢复耕地小于1亩的地块1200个，这些地块管理和维护难度较大，未来抛荒的风险也是极大的。随着遥感卫星影像技术和AI监测手段的发展，在新的占补平衡制度下，仅依靠地方政府种植行政田来保障耕地保有量的做法将面临严重挑战。目前，部分省份着手建立耕地保护激励约束机制，对耕地保护任务缺口市县收取经济补偿，对多承担耕地保护目标任务的市县给予经济补偿。这对于耕地等级差，耕地分散的县城无疑是一种重大负担。
建议：一是鼓励和扶持耕地流转。由村集体对恢复耕地和开发耕地的流转情况做跟踪管理，登记好土地位置、面积、土壤等情况，记录流转双方的基础信息、联系方式及用途，乡镇和村集体做好流转土地供需服务工作，逐步建立起全县耕地流转信息平台，实现部门间经营权属、耕地区位、耕地质量数据共享，最大化推进耕地经营权流转和管理，减少耕地抛荒，推进耕地的高效利用，推动非粮化、非农化由管田到少数经营人转变。二是由村集体成员成立村集体经济组织，政府给予政策和资金帮扶。由该组织负责承包村集体共有耕地，对于市场导向下农民外出务工引发的弃耕行为，1年内未耕种的，并进行公示，在明确权属范围的情况下移交该集体经济组织，由该组织统一经营管理，所得收益归集体所有，用于公益事业，保留其后期经营权。三是省级层面需通过全面的数据分析来评估全省耕地的整体状况，并据此初步核定和分配各县市的耕地抵扣缺口数量。对于耕地质量等级差、耕地分散的县，应给予适当的政策倾斜，避免经济落后的县市因耕地保护工作而陷入反复投入人力、财力的恶性循环。
说破天也没用！只要玉米一斤上5块，小麦一斤上6块，估计农用地除了耕地外就没有其它地类了！
反正如何搞是镇村级的事，省市县一级在办公的地方喊。镇村一级完成不了，换人。种与不种是其次，搞死农村。
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